• <dd id="u2bcl"></dd>

        <div id="u2bcl"></div>
        <dd id="u2bcl"></dd>

          1. 下拉 二維碼
            環球老虎財經

            商務合作 請您聯系 胡坤云(15538185779) WX:hukunyun335 [email protected]

            滿足以下條件,獲得更高通過率:

            1、貴公司為A股、港股、美股上市公司 2、貴公司正在進行并購重組或戰略調整 3、貴公司正在發生重大融資 4、貴公司的產品具有行業性的重大意義 聯系電話:13681646214(同微信)
            信息舉報或投訴可聯系:
            [email protected]

            從地方債務問責看隱性債務處置

            近期,《地方政府隱性債務問責辦法》下發,而上周財政部新公布了湖南省和銀保監會對地方政府違規舉債相關機構和個人的問責結果。過去幾年地方債務問責情況如何?這一機制是如何建立的?對隱性債務處置有何影響?作為地方隱性債務系列專題之二,本文對上述問題進行探討。

            標簽: 地方債務 財政部 金融監管

            來源:姜超宏觀債券研究(ID:jiangchao8848 )


            地方債務問責情況概覽。17年初,國家開始嚴查地方違法違規舉債現象,并通過審計署和財政部進行披露。審計署披露的是違法違規舉債現象,而財政部披露的是違法違規舉債問責結果。從時間上來看,17年12月以后,財政部公布的地方政府問責結果數量明顯提升,如17年上半年每份文件僅涉及1個地區,而到12月時,江蘇省的問責結果一次性涉及了15個地區,而貴州省的問責結果也涉及了5個地區。同時,17年12月之后問責的人數也有明顯的上升。此外,銀保監會對金融機構參與地方違法違規舉債的監管從很早就已開始,而各地省級政府在17年的省級預算執行和其他財政收支的審計工作報告中也開始披露各市縣存在的違規舉債現象。


            問責了什么內容?目前披露的違法違規舉債行為主要集中于違規承諾(違規出具承諾函、承諾以財政資金償還債務和承諾回購)。PPP項目、政府購買協議、地方平臺融資、政府單位直接舉債等各方面都在監管范圍內,但實際上受到問責的案例數量并不多,仍有提升空間。從問責的違規債務舉借時間來看,多發生在15年至17年7月之間,即15年新預算法實施之后到17年全國金融工作會議召開之前。


            問責較多的地方有哪些?審計署和財政部披露的所有違法違規舉債事件共涉及20個省級行政區。其中,湖南省是涉及次數最多的省份。此外,甘肅、黑龍江、湖北、四川、浙江和重慶等省市也多次因違法違規舉債被中央點名。


            如何問責?如何整改?中央政府對違法違規舉債的整改要求十分嚴格,所形成的隱性債務或違規債務需要全部得以清除。從處罰對象來看,對地方違法違規舉債擔保負有直接責任的責任人,大多受到了行政撤職或降級處分,其中部分直接責任人被移送司法機關依法處理。另外,18年7月以前在進行問責時候涉及的時任責任人相對較少,而近期的問責中幾乎都涉及到了對時任責任人的處罰,這反映了目前“終身問責”的機制有所加強。


            開弓沒有回頭箭——問責機制的前世今生。16年前地方政府違法違規舉債的監督和問責機制尚不完善;16年下半年,國務院和財政部分別發布《地方政府性債務風險應急處置預案》和《財政部駐各地財政監察專員辦事處實施地方政府債務監督暫行辦法》,審計署和財政部開始集中披露違法違規舉債行為,并對相關責任人予以問責,但披露數量仍不多;2017年7月,全國金融工作會議上提出“各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀,嚴控地方政府債務增量,終身問責,倒查責任”。各地對合規舉債重視程度空前,違規舉債問責機制也逐步成形。近期《地方政府隱性債務問責辦法》下發,標志著地方政府債務問責機制進一步加強。7月份以來,盡管基建投資低迷倒逼宏觀上對于融資平臺舉債有所放松,但主要是保障在建項目的融資需求,規范舉債的大方向沒有改變,也就意味著對于違規舉債的問責仍將持續。


            對地方隱性債務有何影響?隱性債務擴張面臨強約束。地方政府隱性債務不斷擴張源于政府的投資沖動,對于地方官員而言,基建對短期經濟和就業的拉動立竿見影,而還錢可能則是以后官員要考慮的事,而由于缺乏問責機制,盡管中央不斷規范地方舉債行為,因違規新增隱性債務的成本極低,隱性債務規模仍迅速增長。問責機制的建立無疑將降低上述投融資沖動,政府新增隱性債務的意愿將大大降低。債務問責拖累基建投資。7月以來積極財政意圖明顯,但基建投資仍在探底,原因在于雖然今年新增了1.35萬億專項債,但我們在《地方政府隱性債務規模有多大?——地方隱性債務系列專題之一》中測算,過去三年隱性債務年均增量高達8萬億左右,專項債增加難以抵消隱性債務的萎縮,而隱性債務問責機制的實施將對隱性債務擴張形成抑制從而持續拖累基建投資。化解存量債務難度增大。存量債務風險的化解只能依靠兩種途徑,一是新一輪隱性債務的擴張(如15-17年PPP和政府購買服務新增隱性債務),二是依靠地方政府財政支出或處置資產的收入。問責機制下,地方政府大規模新增隱性債務的可能性不高,也就意味著化解存量債務將更多依靠地方政府“自力更生”,這也符合當前化解存量債務的政策導向。保剛兌意愿增強還是減弱?地方債務問責的根本目的是為了防范化解重大風險,如果因為化解風險而產生“處置風險的風險”,理論上也應承擔責任,那么問責機制是否將加強政府對于存量債務保剛兌的意愿呢?其實未必,一來存量債務如果由前任所舉借,屬于歷史遺留問題,終身追責原則下,現任無需對其負主要責任;二來如果是在17年7月以前舉借,由于國內的追責機制一般遵循新老劃斷,政府對防范新增債務的積極性將明顯高于化解存量債務,且新增債務受限本身也會加劇存量債務的化解難度。事實上,從現有的問責案例來看,國家層面尚未出現因存量債務出現風險而進行問責的案例。


             


            1. 地方政府債務問責情況梳理


             


            1.1 地方債務問責情況概覽


            2017年初,國家開始嚴查地方違法違規舉債現象,并通過審計署和財政部進行披露。其中,審計署披露的是違法違規舉債現象,而財政部披露的是違法違規舉債問責結果。具體而言,審計署的披露結果主要發布在各季度的《國家重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計結果》中,其中2017年3月發布的審計結果中第一次披露了地方違規違法舉債的情況,此后的審計結果中均有涉及違法違規舉債的內容,但披露數量在2017年12月后才開始大幅增加。


            同樣,財政部也于2017年3月開始披露各類政府違法違規舉債的處置結果,截止9月13日共發布了14份相關公告,其中12份為各省根據財政部駐地監察專員的核查結果進行的處理和問責,1份為財政部和發改委對會計師事務所和發債企業涉及地方政府違法違規舉債擔保問題的處理結果,1份為銀保監會根據財政部反饋信息對相關金融機構進行處罰和問責的結果公告。


            從時間上來看,2017年12月以后,財政部公布的地方政府問責結果數量明顯提升,如17年上半年每份文件僅涉及1個地區,而到12月時,江蘇省的問責結果一次性涉及了15個地區,而貴州省的問責結果也涉及了5個地區。此外,17年12月之后問責的人數也有明顯的上升,如17年上半年僅問責了12名相關責任人,而12月一個月就問責了83名相關責任人。


            另外,財政部對于違法舉債的監管依據也有所變化。具體而言,2017年全國金融工作會議之前,財政部主要是根據十八屆中央第十輪巡視有關要求進行對違法舉債的監管,全國金融工作會議后,財政部監管的依據中新增了中央經濟工作會議的內容,即“切實加強地方政府債務管理”,而今年7月以來,監管依據轉為2018年政府工作報告,即“防范化解地方政府債務風險,嚴禁各類違法違規舉債”。


            銀保監會對金融機構參與地方違法違規舉債的監管從很早就已開始。銀保監會的處罰文件可以在其官網上進行查詢,監管的重點主要有兩點:一是金融機構違規發放政府融資平臺貸款,二是違規接受或要求地方政府提供擔保。從時間上來看,2017年起銀保監會對金融機構參與地方違法違規舉債擔保的監管開始變得嚴格,問責數量也明顯上升,這與國家管控地方隱性債務的大背景相符合。另外,銀保監會對金融機構的問責可以具體到個人,如宜良縣農村信用合作聯社違規向平臺公司發放社團貸款的相關責任人就受到了警告和罰款。


            各地省級政府在2017年的省級預算執行和其他財政收支的審計工作報告中開始披露各市縣存在的違規舉債現象。具體而言,在今年各省審計廳發布的省級預算執行和其他財政收支的審計工作報告中,地方政府債務風險防范作為三大攻堅戰相關審計的內容之一均受到了各省的重視,其中部分省份披露了具體的違法違規舉債擔保現象:如部分市縣采用BT模式、政府購買服務等方式進行了不規范融資;一些政府單位違規向企業進行借款;一些平臺公司通過棚改等項目舉債政府債務;還有一些政府通過質押公益性資產進行融資。總體來看,各地方政府披露的違規舉債方式與中央披露的相近,但無論是地方還是中央,披露的數量和涵蓋范圍仍相對較小。


            1.2 問責內容有哪些?


            從違規原因來看,目前披露的違法違規舉債行為主要集中在違規承諾(違規出具承諾函、承諾以財政資金償還債務和承諾回購)上。具體來看,官方有說明違規原因的違法違規舉債信息共33筆,其中共17筆涉及違規承諾,占比過半,此外利用融資平臺進行違規舉債共6筆,政府及政府單位進行直接舉債(如向企業借款等)共3筆,其他原因(如虛構政府購買協議進行質押融資等)共6筆。


            PPP項目、政府購買協議、地方平臺融資、政府單位直接舉債等各方面都在監管范圍內,但實際上受到披露的案例數量并不多,主要是因為這些違規行為較為隱蔽和復雜,監管難度較大,而這也說明目前的監管仍有漏洞,查處力度有待提升。此外,今年四月以來伴隨著《關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》的下發,披露利用融資平臺舉借債務案例的數量有所上升。


            從問責的違規債務舉借時間來看,除2017年3月披露的北京市和黑龍江省外,其余問責的違規行為發生時間均在2015年至2017年7月之間,即15年新預算法實施之后到17年全國金融工作會議召開之前。這也說明全國金融工作會議對限制地方違法違規舉債擔保的作用十分顯著,地方政府在會議召開之后對于隱性債務的舉借更加謹慎。但另一方面,監管機構若查明有地方政府在此之后仍有違法違規舉債擔保行為,問責的力度可能會更加大。


            1.3 哪些地區問責較多?


            我們梳理了審計署和財政部披露的所有違法違規舉債事件,共涉及20個省級行政區。其中,湖南省是涉及違法違規舉債次數最多的省份,包括2017年12月和2018年4月審計署披露的長沙望城經濟技術開發區、邵陽市和雙峰縣存在違規出具承諾函、利用融資平臺進行違規舉債和承諾以財政資金償還債務等問題,而今年9月14日,財政部又披露了湖南省對前期財政部核查確認的違法違規舉債問題進行處理的結果,涉及邵陽市、湘陰縣和長沙縣三個地區,并對33名負有主要、重要或直接責任的責任人予以記大過、記過、嚴重警告和警告等處分。此外,甘肅省、黑龍江省、湖北省、四川省、浙江省和重慶市也多次因違法違規舉債被中央點名。


            1.4 問責對象和整改措施


            從目前已披露的違法違規舉債擔保處理方式來看,中央對違法違規舉債擔保的態度較為強硬。具體來看,對于違規出具承諾函的項目,要求撤回承諾函并提前兌付本息;對于將平臺公司債務納入政府財政預算的,要求不再納入預算并提前兌付本息;以融資平臺為主體進行融資的,退回全部所融資金;以地方政府置換債券資金償還向公司借款的,收回該部分債券資金;簽訂回購協議的,終止協議。總體而言,中央政府對違法違規舉債的整改要求十分嚴格,所形成的隱性債務或違規債務需要全部得以清除。


            從處罰角度來看,對地方違法違規舉債擔保負有直接責任的責任人,大多受到了行政撤職或降級處分,其中部分直接責任人被移送司法機關依法處理。而各省對負有領導責任或其他相關責任人的態度則有所不一,從降級、記大過、記過、嚴重警告、警告,到批評教育不等。


            另外,18年7月以前在進行問責時候涉及的時任責任人相對較少,而近期的問責中幾乎都涉及到了對時任責任人的處罰,這反映了目前“終身問責”的機制有所加強。從問責數目上來看,17年7月之前,地方政府問責的責任人數目僅有17人,而17年12月當月的問責人數就高達83人,自17年全國金融會議后,中央對違規舉債問題的問責強度明顯加大。


             


            2. 問責機制的前世今生


             


            2016年以前,國家對地方政府違法違規舉債的監督和問責機制尚不完善。2015年12月時任財政部部長樓繼偉在《全國人民代表大會常務委員會預算工作委員會關于規范地方政府債務管理工作情況的調研報告》中提到“問責機制沒有有效建立”、“至今也沒有一個地方或個人因為違規舉債被問責”。


            此后到2016年下半年,國務院和財政部開始密集出臺建立問責機制的文件,其中,2016年11月發布的《地方政府性債務風險應急處置預案》說明了什么情況下需要進行問責,即“發生Ⅳ級以上地方政府性債務風險事件后,應當適時啟動債務風險責任追究機制,地方政府應依法對相關責任人員進行行政問責;銀監部門應對銀行業金融機構相關責任人員依法追責”。


            而同月發布的《財政部駐各地財政監察專員辦事處實施地方政府債務監督暫行辦法》落實了對違法違規舉債行為的監測手段。具體而言,財政部專員辦會根據財政部有關規定和要求對所在地政府債務實施日常監督,監督內容包括地方政府債務限額管理、預算管理、風險預警、應急處置,以及地方政府和融資平臺公司融資行為。這兩份文件使得違法違規舉債問責機制得以實現。2017年3月,審計署和財政部開始集中披露違法違規舉債行為,并對相關責任人予以問責。


            2017年7月,全國金融工作會議上提出“各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀,嚴控地方政府債務增量,終身問責,倒查責任。”各地對合規舉債重視程度空前,違規舉債問責機制也逐步成形。而國務院和財政部又在之后的多個報告中重申了要建立“終身問責”機制,如《國務院關于今年以來預算執行情況的報告》和《財政部關于堅決制止地方政府違法違規舉債遏制隱性債務增量情況的報告》。此后,違法違規舉債行為的披露數量大幅增加,如財政部在2017年12月集中披露了貴州省5個地區以及江蘇省15個地區的違法違規舉債行為。另外,終身問責機制也有所體現,如對山東鄒城市、貴州鎮原縣、重慶市黔江區和湖南省長沙縣等地違法違規舉債事件的時任負責人進行了問責。


            雖然目前對平臺融資的政策有所松動,但問責機制不會放松。具體來看,今年7月23日召開的國務院常務會議中提到要“有效保障在建項目資金需求。督促地方盤活財政存量資金,引導金融機構按照市場化原則保障融資平臺公司合理融資需求,對必要的在建項目要避免資金斷供、工程爛尾。”但這只是針對合理、合規的平臺融資需求,是為了保障基礎建設,對違法違規舉債行為,對相關責任人的問責不會放松。


            問責機制的建立開弓沒有回頭箭。2017年全國金融工作會議定調地方政府債務“終身問責,倒查責任”以來,審計署開始了新一輪的隱性債務審計,主要目的之一便是摸底隱性債務,以便更好地實施違法違規舉債行為的問責;近期《中共中央關于關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》和《地方政府隱性債務問責辦法》已經下發,問責將會更加有據可循,而審計署和財政部均會對地方政府舉債行為進行監督,問責機制將持續實施并不斷完善。


             


            3. 對地方隱性債務有何影響?


             


            隱性債務擴張面臨約束。地方政府隱性債務不斷擴張源于政府的投資沖動,對于地方官員而言,基建對短期經濟和就業的拉動立竿見影,而還錢則是下任要考慮的事,而由于缺乏問責機制,盡管中央不斷規范地方舉債行為,但由于違規新增隱性債務的成本極低,隱性債務規模仍迅速增長。問責機制的建立無疑將降低上述投融資沖動,政府新增隱性債務的意愿將大大降低。


            債務問責拖累基建投資。7月以來積極財政意圖明顯,但基建投資仍在探底,原因在于雖然今年新增了1.35萬億專項債,但我們在《地方政府隱性債務規模有多大?——地方隱性債務系列專題之一》中測算,過去三年隱性債務年均增量高達8萬億左右,專項債增加難以抵消隱性債務的萎縮,而隱性債務問責機制的實施將對隱性債務擴張形成抑制從而持續拖累基建投資。


            化解存量債務難度增大。而存量債務風險的化解只能依靠兩種途徑,一是新一輪隱性債務的擴張(如15-17年PPP和政府購買服務新增隱性債務),二是依靠地方政府財政支出或處置資產的收入。問責機制下,地方政府大規模新增隱性債務的可能性不高,也就意味著化解存量債務將更多依靠地方政府“自力更生”,這也符合化解存量債務的政策導向。


            保剛兌意愿增強還是減弱?地方債務問責的根本目的是為了防范化解重大風險,如果因為化解風險而產生“處置風險的風險”,理論上也應承擔責任,那么問責機制是否將加強政府對于存量債務保剛兌的意愿呢?其實未必,一來存量債務如果由前任所舉借,屬于歷史遺留問題,終身追責原則下,現任無需對其負主要責任;二來如果是在2017年7月以前舉借,由于國內的追責機制一般遵循新老劃斷,政府對防范新增債務的積極性將明顯高于化解存量債務。且從現有的問責案例來看,國家層面尚未出現因存量債務出現風險而進行問責的案例。


            河北十一选五彩票平台